近年来，随着中国社会的全面进步和不断加速的国际化进程，中国的政治、经济、文化和社会建设各方面都发生了前所未有的历史性变化，尤其是西部内陆城市，逐步打开“城门”，不断加强与世界各国之间的经济、文化交流与合作，来此经商、务工、学习、探亲的境外人员呈阶梯式逐年递增。这些境外人员在繁荣西部经济、带动西部发展的同时，也给公安机关出入境管理部门带来了新的挑战和考验，与境外人员增长态势相一致的是境外人员违法案件也相对增多，其中非法居留案件尤为突出。如何有效预防遏制境外人员非法居留，是一项任重而道远的工作。本文试结合自贡市高新区实际，通过非法居留查处案例，就境外人员非法居留的现状特点、成因及对策作一探讨。

　　一、自贡市高新区非法居留案件查处情况及特点

　　自贡市高新区地处全市政治、经济、文化中心，涵盖自贡市党政机关及两大涉外高校，随着经济迅猛发展，高新区境外人员呈持续增长态势。截止2015年9月，高新区常住境外人员共计59人，约占全市境外人员总数的34.7 %，涉外企业14家，约占全市46.67 %。由于涉外人员及企业基数大，公安机关在涉外管理上也遇到了许多亟待解决的问题，在诸多问题中又以非法居留较为突出。近年来，高新区公安机关对于境外人员非法居留问题一直严加打击防范，做了许多工作，取得了一定成效，境外人员非法居留情况得到了一定控制。但是，境外人员非法居留无法及时发现、及时清理的问题依旧突出。通过分析，高新区境外人员非法居留案件主要呈现以下特点：

　　（一）从发展态势上看，此类案件呈逐年增多之势。据统计全市近3年非法居留案件查处情况：2013年，全市共查处7名非法居留境外人员，其中高新区查处4名，占全市的57.14%；2014年，全市共查处12名非法居留境外人员，其中高新区查处8名，占全市的66.66%；2015年上半年，全市查处10名非法居留境外人员，其中高新区查处7名，占全市的70%。以上数据可以看出，随着辖区境外人员的增加，非法居留案件日益增多，已成为境外人员管理中不容忽视的一个问题。

　　（二）从国籍上看，非法居留人员以亚洲近邻国家人员居多。我局近三年查处的19名非法居留人员中，台湾8人、日本3人、韩国3人、印度1人，共占总数的78.94%，由于这些近邻国家人员体貌特征、语言习惯与我国相近，甚至有些是因结婚等原因到国外定居的外籍华人，因此难以被公安机关发现，对监管形成不利影响，导致长期而隐蔽的非法居留情况频繁发生。

　　（三）从查处对象素质来看，部分非法居留人员受教育程度低。我局近三年查处的19名非法居留人员中，因本人或监护人文化程度低，没有看懂签证的有效期限，误解政策造成非法居留的就有8人，占总数的42.11%。 2014年9月30日 ，美国公民刘思责持普通护照（男，8岁，Q2签证，有效期180天）从北京机场入境到我区其外公家中居住，由其外公、外婆负责监护。因其外公没有看懂签证的有效期限，未在刘思责签证有效期满前及时到公安机关出入境部门办理延期，致使刘思责超期非法居留20余天。

　　二、境外人员非法居留成因分析

　　所谓境外人员非法居留，是指在中国居（停）留的境外人员未持合法有效的身份证件、居留许可或者签证（注）而在中国居留或停留的违法行为。主要表现在：一是未持任何有效护照或其他国际旅行证件；二是持“D、Z、X、J-1 签证”或持一次性有效签注入境后没有在规定时间内办理有效居留许可证件；三是所持居留证件已过期失效；四是停留时间超过了签证上注明的准予停留期限。结合实际，本文从境外人员自身因素、公安机关管理、现行的法律法规三个方面的成因进行分析。

　　（一）从境外人员自身因素来看，有三个方面的原因。一是疏忽大意，忘记“境外人员”身份，忽略在华停留有效期。有的因工作繁忙疏忽在华停留有效期；有的申请签证后以为拿到的签证就是自己申请表上的有效期，取证后未进行核实等，这类原因是造成非法居留案件最主要成因。据统计，在自贡常住的境外人员常常在成都、宜宾、内江、泸州等地流动，这类境外人员常常会因为人在外地而无法及时赶回居住地申请签证，待发现有效期已过时。类似情况还有因父母疏忽大意造成未成年子女在华非法居留的现象。 2015年4月22日 ，我局查处了一起台湾居民非法居留案。该台湾居民杨红（女，64岁，台湾省新竹县人）早在 2014年1月2日 持一次性有效签注（有效期至 2015年1月1日 ）从深圳市罗湖区入境， 2015年1月1日 前一直未到公安机关申请居留延期或按期离境，直到2015年4月在重庆一宾馆进行住宿登记时才发现签注逾期。截至 2015年4月22日 对此案进行查处时，其已经在大陆逾期非法居留111天。据陈述，其完全忘记了签注时间已到期需重新续签的问题。二是一知半解，对签证内容理解不全面，误解签证（注）有效期。有的境外人员把签证中的“请于此前入境”日期，当成停留有效期；有的境外人员对“入境后可停留30天、60天”不会推算或只会按自然月计算（实际应该通过入境次日起计算停留天数推算出签证的实际有效期），有的台湾居民将签注有效期3个月错误理解为入境后在大陆居住3个月等等，从而极易造成在华的短期非法居留。三是居心叵测，恶意在华非法滞留，从事违法活动。这类原因是非法居留中危害最严重的一种，近年来，境外宗教渗透渠道和手段层出不穷，其中非法居留是最常见的一种形式，有的境外不法人士利用旅游或商务等原因入境进行宗教渗透，即使签证（注）过期也不去延期（因其从事的活动不符，又不能办理签证延期），长期在华滞留开展违法活动，进行文化渗透，诸如：建立秘密传教点，开展讲座、宣讲等活动，为制造社会不稳定进行精神、思想准备。

　　（二）从公安机关管理来看，有三个方面的难点。一是漏管失控，住宿登记制度不完善，境外人员发现登记难。做好境外人员住宿登记是防止“非法居留”的首要条件，目前，虽然我国境外人员出入境记录已实现了全国共享，但境外人员入境后的去向信息管理还比较散乱。居住在旅馆的境外人员由旅馆业信息系统进行登记。除此之外居在出租屋、自购房、厂企宿舍的境外人员往往只等其主动到派出所申报才进行住宿登记，从而导致境外人员住宿登记率不高，信息采集不全，致使对“非法居留”行为产生漏管现象。二是机制陈旧，走访管理模式不健全，境外人员关注管理难。目前，绝大多数派出所习惯沿袭过去的境外人员管理模式，仍然停留在等境外人员主动上门的静态管理模式上，日常走访流于形式，忽略了提醒境外人员证件有效期限。有的境外人员非法居留即使被发现、查处了，也常常是在其签证过期后，因为新办签证的需要，自己主动到公安机关接受处罚。而民警主动走访调查过程中发现境外人员非法居留行为的概率却很小，当然这也与基层警力匮乏，民警工作头绪太多、整天疲于应付有关。三是多头管理，办证、处罚、管理相分离，境外人员信息共享难。根据自贡市公安局出入境管理部门规定，自贡市办理境外人员签证延期是在市公安局出入境管理处，而处罚则是在区县公安分局出入境管理部门，日常管理则是属于基层派出所。三级管理模式，使得公安机关内部的信息不能及时共享，易形成管理“盲区”。

　　（三）从现行的法律体制来看，存在两个方面的薄弱环节。一方面，法律宣传不到位，广度和深度不够。虽然近年来公安机关采取举办培训班、发放宣传资料等途径，不断加大涉外法制宣传力度，但宣传覆盖面不全、宣传途径不宽泛，宣传效果还不明显，很多社区工作人员、涉外单位乃至境外人员本人均不了解我国出入境相关法律法规，不知道境外人员需要在入境后二十四小时之内到住宿地所属的派出所申报住宿登记入境信息。另一方面，法律法规不完善，处罚随意性较大。关于境外人员非法居留,现行法律法规有一些规定。 2013年7月1日 起施行的《中华人民共和国出境入境管理法》第七十八条规定，外国人非法居留的，给予警告；情节严重的，处每非法居留一日五百元，总额不超过一万元的罚款或者五日以上十五日以下拘留。笔者认为对非法居留的境外人员处以警告或罚款的规定在实际执法中随意性较大，法律的严肃性大打折扣。一方面执法者凭主观臆断，可以想警告就警告，想罚款就罚款，甚至受到利益驱动的影响，对可以处以警告的一律罚款；另一方面，此项规定也给被执法者以误导，因为在被执法者看来,他可以被警告或罚款，他当然愿意选择被警告，对此执法民警没有令人信服的理由或依据让其接受罚款处罚，于是不但罚款难以进行，而且让境外人员产生民警执法水平不高的错觉，从而使他们轻视中国法律以至于不遵守中国的法律。

　　三、关于预防遏制境外人员非法居留问题的对策

　　境外人员非法居留问题不仅危害社会治安，不利于社会稳定和外贸经济的健康发展，而且关系到国家主权和民族团结。对肩负维护国家安全和社会稳定重任的公安机关而言，决不能对非法居留的境外人员放任不管，必须将打击境外人员非法居留作为一项长期而艰巨的任务。不断创新思路，强化管理，依法有效地控制境外人员非法居留，使出入境管理工作进一步顺应时代发展的要求。

　　（一）强化证件到期提醒服务工作，抓好源头防范展树形象。开展到期提醒服务，是预防遏制非法居留案件的有力抓手。一是基层派出所在境外人员申报住宿登记时，社区民警通过告知等方式提醒境外人员其在中国的停留期限，在源头预防非法居留的产生。二是在日常管理中要通过电话联系、短信通知、上门提醒等途径，做好签证到期境外人员的提醒工作，确保境外人员在有效期内办结完签证延期或按期离境手续，减少境外人员因疏忽大意非法居留案件的发生。三是出入境管理部门要加强事后监督，对既未出境又未办理延期手续的，要及时提醒。

　　（二）强化境外人员管理基础工作，提高实有人口的管理能力。结合目前正在推行的公安改革，以“一标三实”信息大采集及“社区民警专职化”为契机，进一步落实出入境管理与其它公安基层基础工作“同部署、同检查、同考核、同评比”的要求, 将境外人员管理工作与社区警务相结合, 逐步建立多层次的基层境外人员管理网络。一是与有境外人员就学、就业的学校和单位建立定期联系、情况互通制度；二是落实旅馆境外人员住宿登记管理工作。加强对旅馆的管理力度和培训力度，保持住宿登记申报率、及时率、准确率高位运行。三是建立包括社区干部、居民小组长、物业管理员等在内的涉外安全管理联络员队伍，提高社会面境外人员登记率。从而通过多层次的基层境外人员管理网络,实现底数清、情况明、信息灵、管理控制有效、漏管失控减少的总体目标。

　　（三）强化涉外法制宣传普及工作，营造知法守法的浓厚氛围。实践中不少境外人员违反我国法律、法规的原因在于其不了解中国相关的法律规定。例如，许多首次来华的境外人员并不知道住宿登记申报制度。因此，可以考虑从以下渠道加强出入境法律法规及违法后果宣传：一是在签证申领处和入境地点向境外人员主动派发《本国出入境宣传手册》，该宣传手册的内容应该覆盖境外人员在华的工作、生活、学习、投资经商所需要遵守的本国的法律、法规，以及境外人员所关心的各类指南、信息，通过这种方式向其介绍我国对于境外人员管理的相关规定。二是广泛利用报纸、广播、电视、网络等媒介以及在社区、厂企张贴公告等方式加强社会面宣传，提醒境外人员自觉关注签证有限期等重要的签证知识，自觉遵守出入境法律法规。同时，对发现的非法居留境外人员，通过耐心教育劝导，发挥其特有优势，以身说法加强对周边境外人员的法制宣传。

　　（四）强化法律法规细则完善工作，提供坚强有力的法制保障。现行的《中华人民共和国出境入境管理法》对非法居留作出了明确的法律责任规定，分情节轻重进行警告、罚款及拘留处罚。但在实际工作中，警告和罚款标准仍存在模糊不清，模棱两可。例如：对于一个因误解签证有效期未按期进行签证延期的境外人员，公安机关可视为情节轻微，对该名非法居留境外人员处以警告，也可对其进行罚款处理，两种处罚形式均符合法律规定。因此笔者建议取消警告的处罚形式，视情节轻重对非法居留的境外人员进行罚款或拘留，做到对非法居留绝不姑息，达到惩戒效果，树立法律权威。（来源：公安网）