一、2011年以前的英国警务改革历史回顾
　　英国作为现代警察制度的发源地，始终没有停止改革的步伐。在近两百年的警务实践中，英国警察从群防群治到专人专管、专群结合，从以块为主到条块结合、分类管理，从对议会、法院负责到三方治理、依法独立履行职务，从自我监督到内部监督与外部独立监督相结合，走出了英国特色的法治警察之路。
　　一是建立了职业化的警察制度。如，《1829年大都市警察法》在首都伦敦率先建立起职业警察制度。《1856年郡和市警察法》通过明确对警务运行好的地方，由中央政府承担警察工资和服装费用的25%，促使规模较小的郡、市警察组织主动合并，由中央监管的地方警务管理模式逐渐为各地广泛接受，英国全国范围内的职业警察至此建立。
　　二是健全了民主问责的管理体制。如，《1888年地方政府法》规定地方警察的管理权由地方议会统一行使。地方议会设立警察委员会，委员会成员由地方议员和法官共同组成。《1964年警察法》对伦敦以外的地方警察局进行大规模的合并重组，重组后的英国地方警察与地方议会不再一一对应，实行各地警察委员会、内政部长双重领导下的地方警察局长负责制。《2002年警察改革法》决定成立独立于一切政党、团体和警察，编制和预算单列的投诉警察独立调查委员会，直接受理公众对警察的投诉，对警察部门提出纪律和管理要求，并参与警察犯罪案件的调查和处理。
　　三是加大了中央政府对地方警务的统一管理力度。如，《1919年警察法》为全国警察制定了统一的工资待遇、工作标准和警衔制度，大幅增加了中央财政对地方警察的拨款比例。中央财政从承担警察工作、服装费用的25%增加到警察全部费用的50%，并为每名警察提供一套免费住房，或者为其提供免税的住房津贴。《1964年警察法》、《1996年警察法》、《2001年刑事司法和警察法》、《2005年严重有组织犯罪和警察法》等4部法律陆续出台，加大了内政部对跨区域严重刑事犯罪侦查的垂直管理力度。
　　四是规范了警务辅助人员的职责权限。如，《1996年警察法》规范了辅警（Special Constables，另译“特别警察”）的职责权限。《2002年警察改革法》明确了文职人员（Police Staff，PS）、社区警务支援者（Police Community Support Officers，PCSO）、全职或者兼职的指定官员（Designated Officers，DO，包括文职犯罪调查官、文职监禁官、文职押送官等）、交通监管员（Traffic Wardens，TW）等警务辅助人员的职责权限。
　　二、2011年以来的英国警务改革情况概述
　　英国《2011年警察改革与社会责任法》（Police Reform and Social Responsibility Act 2011）、《2013年犯罪与治安法院法》（Crime and Courts Act 2013）等法律对英国警察管理体制进行了重大调整。
　　（一）进一步加强对中央事权的统一管理力度。
　　2011年，为了提高工作效能，英国《2011年警察改革与社会责任法》首次明确规划设置全国犯罪调查局（National Crime Agency，NCA），统一管理有组织犯罪、跨区域犯罪及边境犯罪侦查等事务。
　　《2013年犯罪与治安法院法》（Crime and Courts Act 2013），决定将内政部直属的国家严重有组织犯罪侦查局（Serious Organised Crime Agency，SOCA），伦敦警察厅的网络犯罪侦查部（Police Central e-Crime Unit，PCeU）以及国家边境署（UK Border Agency）、国家警务改良局（National Policing Improvement Agency，NPIA）的部分机构整合为国家犯罪调查局（National Crime Agency，NCA），负责有组织犯罪、人口、武器及毒品走私犯罪、经济犯罪、边境犯罪以及其他跨区域、跨国犯罪侦查。根据该法规定，国家犯罪调查局长在其认为必要的时候，有权指令地方警察局长为其提供各种支援。由于此举大大提升了中央政府对刑事司法的控制力度，国家犯罪调查局也因此被媒体称为英国的FBI。
　　2013年10月7日，国家犯罪调查局（National Crime Agency，NCA）正式成立，下设边境犯罪侦查、侵害儿童及在线保护、经济犯罪侦查、有组织犯罪侦查、情报、行动、行政等7大部，以及局长直属的办公室、法律顾问、职业化标准（professional standards）、风险管理等处室。其中，行动部下设网络犯罪侦查、特勤、情报收集、英格兰与威尔士信息化、苏格兰和北爱尔兰事务等5个处；情报部下设情报中心、项目处、任务协调处；边境犯罪侦查部下设行动处、国际合作处；行政部下设人力资源与教育、规划、财务、装备等处。根据国家犯罪调查局2014年的年度报告，该局现有编制4500人，年度预算为4.64亿英镑。
　　应当说，国家犯罪调查局的成立，起到了精简机构、节约成本、减员增效的作用。一是组建该局的各部门，在合并前的预算总和为8.12亿英镑，合并后的年度预算为4.64亿英镑，仅占此前预算的57%。二是通过进一步深化机构改革，撤并现有机构，在国家层面构建起“大刑侦”的工作格局。
　　1、关于国家严重有组织犯罪侦查局。2006年4月1日，根据《2005年严重有组织犯罪和警察法》，英国内政部整合国家重案署（National Crime Squad，NCS）、国家刑事情报署（National Criminal Intelligence Service，NCIS）、国家高科技犯罪侦查中心（National Hi-Tech Crime Unit，NHTCU）、税务和海关总署的严重毒品走私调查与情报处、移民署的有组织移民犯罪处等机构，正式组建国家严重有组织犯罪侦查局。2008年时，该局编制4200人，预算4.94亿英镑。2013年10月7日，该局被整体划入国家犯罪调查局后撤销。
　　2、关于国家警务改良局。2004年，为了提高治安防范的工作效率，英国内政部在社区警务改革白皮书中首次提出创设国家警务改良局。2007年4月1日，根据《2006年警察和司法法》（The Police and Justice Act 2006）的授权，英国内政部整合警务信息技术组织（Police Information Technology Organisation，PITO）、国家警察学院（Police Staff College, Bramshill）以及国家高级警务培训中心（National Centre for Policing Excellence) 等培训机构，正式成立国家警务改良局，旨在促进各地警务信息化建设、信息共享及有关教育培训工作。2009年，该局编制2100人、预算4.74亿英镑；2011年，该局编制1629人、预算3.8亿英镑。2012年4月1日，该局的失踪人口统计、犯罪分析等机构被调整到国家严重有组织犯罪侦查局。2013年10月7日，根据《2013年犯罪与治安法院法》，该局被正式撤销，其财务人员培训与认证机构被调整到新成立的国家犯罪署，其他机构则被调整到新成立的国家警察学院。
　　3、关于国家边境署。2009年，为了打击非法移民，英国通过《边境、公民权与移民法》（Borders, Citizenship and Immigration Act 2009），将边境与移民署、各签证单位以及税务与海关署的部分机构合并为国家边境署（UK Border Agency）。2011年，该署编制23500人、预算21.7亿英镑。但是，该局自成立以来，就因机构臃肿、开支巨大、工作效率不高而饱受诟病。2012年3月1日，该署部分机构被调整为内政部直属的边防警察局（Border Force），编制8000人，负责边境巡逻与检查。2012年4月1日，该署部分机构被调整为内政部直属的移民执法局（Immigration Enforcement），部分机构被调整为内政部直属的签证与移民局（UK Visas and Immigration）、编制7500人。2013年4月1日，英国边境署的最后一部分机构被调整到新成立的国家犯罪调查局后，宣布正式撤销。
　　（二）进一步加大对地方事权的下放力度。
　　为了加强民主问责力度，贯彻“还权于民”的理念，英国《2011年警察改革与社会责任法》对各地警察管理体制进行了重大调整。
　　1、伦敦警察管理体制。根据《1829年大都市警察法》、《1919年警察法》等相关法律，伦敦警察厅（另译“大都市警察局”）负责首都伦敦32个区的警务工作，由内政部长直接指挥，厅长由内政部长任免，中央政府承担该厅全部财政预算的52%。
　　2000年7月3日，根据《大伦敦市法》（Greater London Authority Act 1999），大伦敦市正式设立，设有1名民选市长（Mayor of London）管理市政，另有市议会（London Assembly）审议预算及监督市政。
　　根据 《2011年警察改革与社会责任法》，大伦敦市设立伦敦市长警政及犯罪办公室（Mayor’s Office for Policing and Crime，MOPAC），由市长直接领导，决定伦敦警察厅的警务政策，并分配相关预算与资源，警政事务由市长承担最终的责任。由于伦敦地位特殊、治安形势复杂，伦敦警察厅厅长由内政部长与大伦敦市长共同商议后提请女王任命。
　　2、伦敦以外的其他地方警察管理体制。根据《1964年警察法》，伦敦以外的其他地方警察实行地方警察委员会、内政部长双重领导下的地方警察局长负责制。地方警察委员会由2/3的当地议员、1/3的当地法官组成，经内政部长批准，有权核定本地警力编制、任免警察局长、副局长、局长助理等高级警官，或者经内政部长批准，以缺乏工作效率为由，要求警察局长辞职或者退休。
　　《2011年警察改革与社会责任法》则规定伦敦以外的其他地方，以新成立的的警察及犯罪事务委员（Police and Crime Commissioners，PCC）代替警察委员会。警察及犯罪事务委员由各警政区（police areas outside London）年满 18岁的登记选民（registered voters）通过“增补性投票制”（supplementary vote system）的方式直接选出，任期4年。警察及犯罪事务委员有权直接决定当地警务政策、分配地方预算、任免警察局长，不再需要报请内政部长批准。
　　3、地方警务监督机制。为了确保警务公开、高效，防止权力滥用，《2011年警察改革与社会责任法》规定各地设立“警察及犯罪审议小组”（Police and Crime Panel，PCP），监督“警察及犯罪事务委员”；大伦敦市则设立“大伦敦议会警察及犯罪审议小组”，监督“伦敦市长警政及犯罪办公室”。警察及犯罪审议小组成员，由地方自治团体代表及居民代表组成。其中，地方自治团体代表，由警政区内各地方自治团体各选派一位民选的地方议员担任；居民代表，则从当地居民中遴选2名独立委员担任。
　　根据《2011年警察改革与社会责任法》，警察及犯罪审议小组拥有以下8项主要职责权限：（1）对警察及犯罪事务委员之警政规划方案（Police and Crime Plan，PCC）提出建议意见；（2）监督警察及犯罪事务委员，必要时可要求警察局长提供相关数据：（3）审议警察及犯罪事务委员的行政命令：（4）调阅警察及犯罪事务委员办公室的数据；（5）审查警察及犯罪事务委员拟任命的副警察及犯罪事务委员（Deputy Police and Crime Commissioner）及警察局长人选：（6）对警政事务提出建议，警察及犯罪事务委员有义务响应警察及犯罪审议小组所提出之建议：（7）有权对警察及犯罪事务委员的相关决策，启动调查程序：（8）对警察及犯罪事务委员提出的年度警政报告，提出建议。
　　三、英国警务改革对我国深化公安改革的启示
　　虽然我国与英国国情警情不同，对英国警务改革经验不可能照搬照抄。但英国作为现代警务制度的发源地，的确有不少经验做法值得我们学习借鉴。
　　（一）始终坚持警务改革与依法治警相辅相成。纵览英国警察史，不难发现，英国始终通过法治思维和法治方式推动警务改革，所有的改革成果，都通过制定法律的方式予以体现。相比而言，我国历次公安改革，不少成果是通过条例、规章甚至党内文件的形式予以体现，缺乏法律特有的权威性、稳定性和公开性。党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央运筹帷幄，先后在三中全会、四中全会上作出全面深化改革、全面推进依法治国的重大战略部署，并在2015年年初印发《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案。为了切实推进国家治理体系和治理能力现代化，健全完善与法治中国相适应的现代警务体制和机制，我国应当抓紧修改完善现行《人民警察法》及其配套制度，为全面深化公安改革提供法律支撑和制度保障。
　　（二）根据社情、警情需要，依法合理划分中央和地方事权。中央与地方的关系是国家政治结构的核心问题之一，也是国家治理必然面临和解决好的重大问题。英国警察在历次改革中，对事权的调整有收有放，但中央政府始终牢牢抓住打击犯罪的主线，不断强化对刑事司法等中央事权的统一管理力度，同时，根据不同地域的治安形势，适度下放对治安行政等地方事权的管理权限，这种条块结合、突出重点、区别化管理的思路发人深省。
　　与英国相比，我国经济发展、人口和治安状况等方面差异性更为明显，科学而合理地划分中央与地方警察事权的范围界限，避免出现越位、错位、缺位，更好地形成维护国家安全和社会稳定的合力，很有必要。党的十八届四中全会决定提出：“推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度”。笔者认为，我国应当立足国情警情，借鉴国外经验做法，在坚持统一领导、分级管理、条块结合的基础上，从以下三个方面对人民警察事权作出划分：一是将维护国家安全、政治安全的警务工作划分为中央事权，如国内安全保卫、出入境管理、反恐怖、对党和国家领导人以及重要外宾的安全警卫等；二是将事关地方社会稳定、公共安全、人民安居乐业、经济社会发展的警务工作划分为地方事权，如维护社会治安、安全防范、治安行政管理等；三是将中央和地方都应承担一定职责的警务工作划分为中央和地方共同事权，如刑事犯罪侦查、警务技术手段建设等。
　　（三）依法规范警察机关内部机构设置。从英国国家警务改良局等机构改革看，英国警察机关的内部机构设置，也不免出现拆了又合、合了又拆等“翻烧饼”的情形。但是，英国警察机关的内部机构设置，始终坚持依法设置、改组、撤销，这就通过民主立法的方式，降低了科学立法失灵的风险。相比而言，我国公安机关的内部机构设置，还缺乏明确的法律规范。自改革开放以来，我国公安机关虽历经1983年、1988年、1994年、1998年四次机构改革，但机构设置的科学化水平仍有待提升。当前公安机关的内部机构设置存在的问题，主要表现为：横向上警种林立、部门林立，分工越来越细、职能交叉重叠；纵向上过于强调业务对口，内设机构呈现上下一般多的现象。这些问题不符合各级公安机关之间不同职能定位的要求，造成同级公安机关部门警种之间的互相推诿扯皮，影响了上下级机关之间事权的清晰划分，难以真正形成维护国家安全和社会稳定的最大合力。
　　为了切实提高公安机关内部机构设置的法治化、科学化水平，笔者认为，我国可以从以下三个方面依法规范公安机关内部机构设置：一是通过修改《人民警察法》，明确规定“国家根据人民警察的性质、特点和管理需要，依法规范组织机构设置”，同时积极推动修改《公安机关组织管理条例》，明确各级公安机关的层级、名称，细化机构设置、改组、撤销的程序，对地方公安机关机构设置实行总量控制，明确各级公安机关必设的内设机构的名称、规格、职责权限，切实提高公安机关的内部机构设置的法律化制度化水平。二是依法授权各地公安机关根据经济社会发展水平和维稳形势的不同，坚持一切从实际出发，紧紧围绕当地警务实战需要，在不突破规定总量的前提下，自主确定选设机构，确保各地公安机关机构设置与其职能相匹配、与其事权相一致。三是积极构建大部门大警种制，区分刑事司法和行政执法职能，整合相近业务归口管理，努力形成工作合力。如针对刑事侦查职能过于分散、影响刑事办案质量的问题，积极调整刑事案件管辖分工，适当集中刑事案件管辖权，整合刑侦、经侦、禁毒、刑事技术等部门，形成打击犯罪的“拳头”力量。（来源：公安网）